Решение № 387 от 17.06.2026, Върховен касационен съд

РЕШЕНИЕ

№ 387 гр. София, 17.06.2026 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

ВЪРХОВЕН КАСАЦИОНЕН СЪД, 3-ТО ГО 1-ВИ СЪСТАВ, в публично заседание на двадесет и пети март през две хиляди двадесет и шеста година в следния състав:

Председател: Мария Иванова

Членове:

Даниела Стоянова

Бисера Максимова при участието на секретаря Иванка П. Палашева като разгледа докладваното от Даниела Стоянова Касационно гражданско дело № 20258002102914 по описа за 2025 година

Производство по чл. 290 ГПК.

С определение № 5494 от 28.11.2025г. е допуснато на основание чл.

280, ал. 1, т. 3 ГПК касационно обжалване по касационна жалба на [община], представлявана от кмета Б. М., чрез адв. С. И., на въззивно решение № 36 от 10.03.2025 г., постановено по в. гр. д. № 21/2025 г. по описа на Окръжен съд – Видин, с което е потвърдено решение № 144 от 22.11.2024 г., постановено по гр. д. № 463/2014 г. по описа на Районен съд – Белоградчик, за осъждането на [община] да заплати на Б. С. Н. на основание чл. 222, ал. 3 КТ сумата от 15 400,02 лв., представляваща обезщетение за срок от 4 месеца поради придобито право на пенсия за осигурителен стаж и възраст.

В касационната жалба се релевират доводи за неправилност на решението поради допуснато нарушение на материалния закон. Искането е за неговата отмяна и отхвърляне на иска. В проведеното открито съдебно заседание касаторът не се явява и не изпраща представител.

Ответната страна по жалбата - Б. С. Н., в писмен отговор и писмена защита, подадени чрез адв. Р. Д., изразява становище за неоснователност на жалбата.

Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение за осъществената от процесуалния представител правна помощ по реда на чл.38, ал.2 ЗА. В проведеното открито съдебно заседание не се явява и не изпраща представител.

1

С цитираното по-горе определение № 5494 от 28.11.2025г. касационното обжалване е допуснато на основание чл.280 ал.1 т.3 ГПК по обуславящия изхода на делото правен въпрос: „Какъв е характерът на правоотношението, възникващо при избор на кмет на община, и кога за кмет на община, избран в два или повече последователни мандата, настъпват предпоставките на чл.

222, ал. 3 КТ в хипотеза, при която същият е придобил право на пенсия за осигурителен стаж и възраст в хода на мандат, който не е последен?“ По поставения за тълкуване въпрос, настоящият състав намира следното:

Относно правоотношението, което възниква при избор на кмет на община, уредба се съдържа едновременно в няколко нормативни акта, чието систематично тълкуване е от значение за отговора на поставения въпрос.

Конституцията на Република България /чл.139КРБ/ определя кмета като орган на изпълнителната власт в общината, който се избира от населението или от общинския съвет по ред, определен със закон-изборният кодекс, за срок от четири години. Конституционната уредба не квалифицира изрично правоотношението като трудово, но установява неговия мандатен и изборен характер.

Конкретно във връзка с мандатния характер на правоотношението следва да се посочи, че мандатът представлява овластяване, предоставяне на правна възможност за осъществяване на определени властнически функции за определен период от време /Решение №13 от 15.12.2010г. по к.д.№ 12/2010г. на КС на РБ/. Следователно правилото е, че с изтичането на срока мандатът се прекратява, а с това и овластяването. В посоченото решение е разяснено и значението на мандатността като „защитен механизъм на демокрацията“- от една страна гарантира последователност и приемственост в дейността на държавните органи, а от друга представлява юридическа гаранция за независимост на мандатния орган при осъществяване на предоставените му правомощия за определения срок. Времевият елемент на мандата не позволява властта да се упражнява безсрочно. В контекста на гореизложеното конституционосъобразно упражняване на правомощия след изтичане на мандата е допустимо само в случай, че Конституцията или законът, за случаите, при които мандатът е уреден в закон, изрично предвижда такава възможност с оглед принципа на непрекъсваемост на функциите, който без съмнение е универсален и приложим за всички държавни органи.

Кодексът на труда /чл.83-88 КТ/ урежда възникване на трудово правоотношение от избор като самостоятелно основание, различно от трудовия договор. Съгласно чл.83 КТ длъжностите, които се заемат въз основа на избор, се установяват в закон, в акт на Министерския съвет или в устав, а срокът, за който се избира лицето, е не по-дълъг от пет години /ал.2/. Според чл. 86, ал.1 КТ трудовото правоотношение възниква от обявяване на кандидата за избран; изпълнението на задълженията по трудовото правоотношение започва с постъпването на избраното лице на работа /ал.3/; трудовото правоотношение, възникнало от избор, остава в сила и след изтичане на установения срок до избирането на друго лице за длъжността 2

/ал.4/; когато при новия избор е избрано същото лице, трудовото правоотношение с него продължава за нов срок /ал.5/, а когато изборът е приключил, без да бъде избран някой от кандидатите, трудовото правоотношение с лицето, заемащо длъжността, за която се произвежда изборът, продължава до успешното приключване на следващия избор /ал.6/.

Разпоредбата на чл.88 КТ постановява, че неуредените в този раздел от КТ въпроси се уреждат в съответния закон, в акт на Министерския съвет или в устава, който предвижда заемането на определени длъжности въз основа на избор /ал.1/, както и, че разпоредбите на този раздел се прилагат, доколкото в закон, в акт на Министерския съвет или в устав не е предвидено друго.

Специфичните основания по КТ за прекратяване на едно трудово правоотношение, възникнало по силата на избор, са две - с изтичане на срока, за който лицето е избрано /чл. 337 от КТ/ и предсрочно - поради отзоваване /чл. 338 от КТ/. Според чл. 339 от КТ основанията за прекратяване на трудовия договор се прилагат съответно за прекратяването на изборното трудово правоотношение. Общата приложимост на основанията за прекратяване на трудовия договор и за прекратяване на изборното трудово правоотношение се отнася до основанията по чл. 325, 326, 328, 330, ал. 1 и 2, т. 1-4 и чл. 331.

Изрично е изключено само приложението на дисциплинарното уволнение /чл.

330, ал. 2, т. 6 КТ/. Съгласно чл. 340 от КТ - разпоредбите на този закон се прилагат доколкото в закон, в друг нормативен акт или в устав не е предвидено друго.

Следователно, общите разпоредби по Кодекса на труда се прилагат в цялост, ако специална норма не урежда определена процедура и специфични предпоставки за прекратяване на едно трудово правоотношение, или само в определена част, ако липсват някои елементи от цялостната система на процедурата.

Специалният закон, който урежда правоотношението, възникващо с избран кмет на община, е

Закон за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/. И според чл. 38 ал.1 и ал.2 кметът е орган на изпълнителната власт в общината, избира се пряко от населението за срок от 4 години при условия и по ред, определени с Изборния кодекс. Пълномощията на кмета възникват от полагането на клетвата по чл. 32, ал. 1 ЗМСМА /чл. 38, ал.4/ . Според чл.38, ал.7 ЗМСМА кметовете на общини, райони и кметства имат всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение. Разпоредбата на чл.42 ал.1 от ЗМСМА урежда хипотезите, при които пълномощията на кметовете се прекратяват предсрочно, преди изтичане на мандата. Алинея осма на същия член от Закона урежда като самостоятелно още едно специално основание за предсрочно прекратяване на мандата, като фиксира и точния момент на последното: „Когато кмет на община, кмет на район или кмет на кметство са регистрирани като кандидати за общински съветници или кметове, в 7-дневен срок преди края на мандата общинският съвет избира временно изпълняващ длъжността кмет на общината, кмет на района или кмет 3 на кметството за срок до полагане на клетва от новоизбрания кмет.“ В алинея девета пък е предвидено изрично изключение от общото правило, представляващо „несъщинско“ удължаване на мандата. Според него когато кмет на община, кмет на район или кмет на кметство не е регистриран като кандидат за общински съветник или кмет, той продължава да изпълнява задълженията си до полагане на клетва от новоизбрания кмет.

Тълкуването на изложената правна уредба обосновава извода, че правоотношението, което възниква с избора на кмет на община, представлява sui generis правно явление - то е мандатно правоотношение, възникнало от избор, за което законът предвижда прилагане на нормите на трудовото законодателство, но не го приравнява изцяло на класическото трудово правоотношение по трудов договор. При трудовия договор правоотношението възниква по волята на страните /чл.61 КТ/. При избора на кмет правоотношението възниква по волята на изборното тяло. Кметът не сключва трудов договор с общината. Такъв не е необходим, за да встъпи в изпълнение на длъжността. Пълномощията му възникват по силата на законовоуредена процедура – с полагането на клетва. Правоотношението е ограничено от мандата – четири години. Продължителността на мандата е конституционно установена – чл.139 КРБ, както и законовоустановена – чл.38 ал.2 ЗМСМА. В ЗМСМА липсва изрична норма, която да постановява, че правоотношението по общо правило се прекратява с изтичането на мандата, но това следва от смисъла на мандата като официално предоставено право и срок за изпълнение на определени задължения или за упражняване на власт и представителство. Общото правило е уредено в КТ – чл.337 КТ, според който изтичането на мандата е самостоятелно основание за прекратяване на правоотношението. В изречение второ на същия законов текст е уредено още едно изключение, представляващо „несъщинско“ удължаване на мандата – ако при изтичане на този срок /мандата/ не е произведен нов избор, трудовото правоотношение продължава до произвеждането му. Или законът изрично е въвел пределна продължителност на осъществяване на властническите функции в рамките на мандата - до полагане на клетва от новоизбрания кмет.

В обобщение правоотношението е изборно - кметът на община заема длъжността си въз основа на пряк избор от населението на общината (чл. 139, ал. 1 от Конституцията на Република България, чл. 38, ал. 1 ЗМСМА). Всеки нов избор е самостоятелен конститутивен юридически факт - нов акт на народно волеизявление, който поражда нов мандат и ново правоотношение.

Всяко ново встъпване в длъжност изисква нов акт на клетва.

Правоотношението е и мандатно, тоест срочно- това разбиране е в съгласие и с конституционния принцип за срочност на мандата - ако мандатът е по дефиниция ограничен във времето, то правоотношението, което възниква от него, също е срочно и завършва с изтичането на мандата. В хипотеза, при която мандатоносителят е регистриран като участник в избор за следващ мандат - мандатното правоотношение се прекратява седем дни предсрочно чл.42 ал.8 ЗМСМА. В хипотеза, при която мандатоносителят не се е 4 регистрирал за участие в следващите избори за нов мандат - е налице законовоустановено „несъщинско“ удължаване на мандата и той приключва с полагането на клетва на новоизбрания кмет- чл.42, ал.9 ЗМСМА. В случай, че нов избор не е проведен - приложимо е общото правило по чл.337 изр.2 КТ за несъщинско удължаване на мандата - ако при изтичане на този срок /мандата/ не е произведен нов избор, правоотношението продължава до произвеждането му и полагането на клетва на новоизбрания кмет.

На правоотношението законът придава и трудовоправен характер, доколкото съгласно чл.38, ал.7 ЗМСМА, предоставя на лицето всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение.

Следователно при последователно избиране на едно и също лице за кмет на община за няколко поредни мандата не е налице едно непрекъснато трудово правоотношение, а поредица от самостоятелни такива - всеки избор поражда нов мандат и ново, самостоятелно правоотношение.

Разпоредбите, предвиждащи така нареченото несъщинско удължаване на мандата, в това число и нормата на чл.86 ал.5 КТ, според която когато при новия избор е избрано същото лице, трудовото правоотношение с него продължава за нов срок, не променят този извод. Целта на законодателя е практическа: да се осигури непрекъснатост на изпълнението на публичната функция в преходния период между два мандата. Тя е гаранция за институцията, не за лицето. Нормата адресира фактическото продължаване на изпълнението, а не материалноправната идентичност на двете правоотношения. Ако законодателят желаеше да създаде единно правоотношение при последователни мандати, щеше да го уреди изрично, както е направено например при чл. 123 КТ (запазване на трудовото правоотношение при промяна на работодателя).