Акт от 05.05.2021, Административен съд - Русе

Р Е Ш Е Н И Е

№ 85 гр.Русе, 05.05.2021 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на седми април през две хиляди двадесет и първа година, в състав:

Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА

Членове: ГАЛЕНА

ДЯКОВА

ИВАЙЛО ЙОСИФОВ при секретаря Мария Станчева и с участието на прокурора Диана Неева, като разгледа докладваното от съдия Йосифов к.а.н.д

№ 62 по описа на съда за 2021 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е касационно по чл.63, ал.1, изр.2 от ЗАНН във вр. чл.208 и сл. от глава XII от АПК.

Образувано е по касационна жалба от Д.А.М. ***, чрез процесуалния му представител, против решение № 260005/08.01.2021 г., постановено по АНД № 2061/2020 г. по описа на Районен съд – Русе, с което е потвърдено наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., издадено от директора на ОД на МВР – Русе, а касаторът е осъден да заплати на ОД на МВР – Русе сумата от 120 лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение. С наказателното постановление, за нарушаване на въведената с т.I.1 от заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването противоепидемична мярка по чл.63 от ЗЗ на територията на страната и на основание чл.209а, ал.1 от същия закон, на М. е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 300 лева. Като касационни основания се сочат допуснати от въззивната инстанция съществени нарушения на процесуалните правила във връзка с оценката на доказателствата и нарушение на материалния закон. В жалбата са изложени подробни съображения за неправилност на обжалваното решение. Касаторът се позовава на множество решения на районни и административни съдилища по сходни случаи. Иска се отмяната на въззивното решение и решаване на делото по същество чрез отмяната на потвърденото с него наказателно постановление. Процесуалният представител на касатора – адв.С.С. от РАК, предоставила му безплатна правна помощ на основание чл.38, ал.1, т.3, пр.второ от ЗА, претендира присъждането на адвокатско възнаграждение в минимален размер.

Ответникът по касация – ОД на МВР - Русе, чрез процесуалния си представител, е депозирал писмено възражение по касационната жалба, в което изразява становище за нейната неоснователност. Счита обжалваното решение правилно и моли то да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Окръжна прокуратура - Русе дава заключение за неоснователност на жалбата.

Съдът, като взе предвид изложените в жалбата оплаквания, становищата на страните и събраните по делото доказателства, след касационна проверка на обжалваното решение по чл.218, ал.2 от АПК, приема за установено следното:

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Въз основа на събраните доказателства фактическата обстановка е правилно установена. При събирането и оценката им въззивната инстанция не е допуснала процесуални нарушения.

Установено е, че на 18.04.2020 г., около 10:20 часа, касаторът се намирал в „Младежки парк“ в гр.Русе, където спортувал на открита спортна площадка. Към този момент действала заповед № РД-01-143 от 20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, в т.I.1 от която било разпоредено да се преустановят посещенията на паркове, градски градини, спортни и детски площадки и съоръжения на открити и закрити обществени места. При извършван от полицейски служители от Второ РУ – Русе обход в парка касаторът бил забелязан от актосъставителя Александър Пеев, който му съставил акт за установено административно нарушение (АУАН) № 207-ЗЗ/18.04.2020 г. за извършено нарушение по чл.209а, ал.1 от ЗЗ. След съставянето на АУАН, с т.IV от заповед № РД-01-263 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването, заповед № РД 01-143 от 20.03.2020 г., изменена и допълнена със заповед № РД-01-153 от 25.03.2020 г., за чието нарушение бил съставен той, била изрично отменена. Независимо от последвалата нейна отмяна, във основа на така съставения АУАН, било издадено наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., с което на М., за нарушение на посочената разпоредба, било наложено административно наказание „глоба“ в размер на 300 лева.

За да потвърди наказателното постановление районният съд е приел, че заповед № РД 01-143 от 20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването представлява законосъобразен общ административен акт и е годен да произведе разпоредените с него правни последици. Приел е, че отмяната на този административен акт с последващ такъв не може да обоснове приложението на последния като по-благоприятен закон, тъй като въведената забрана за посещения на паркове поначало имала временен характер, както и поради това, че последващата й отмяна била разпоредена не с нормативен, а с общ административен акт, който не попадал в приложното поле на чл.3, ал.2 от ЗАНН.

Тези изводи почиват на неправилното приложение на материалния закон и не се споделят от касационната инстанция.

Съдебният контрол върху заповедите за въвеждане на противоепидемични мерки следва да гарантира извършването на стриктна оценка за пропорционалността на всяка конкретна такава мярка [1].

Посредством този контрол се гарантира, че правомощията на изпълнителната власт няма да се упражняват неограничено и безконтролно. Както се приема в цитираното решение на КС, по този начин ограничаването на правата на гражданите е обезпечено с най-висшата защита – съдебната, а съдебният контрол върху актовете на овластените административни органи несъмнено представлява ефективно средство срещу възможни нарушения от тяхна страна.

В конкретния случай обаче такъв контрол върху законосъобразността на заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването не е бил извършван в развилото се производство пред ВАС.

С определение № 8865/06.07.2020 г., постановено по адм.д. № 3873/2020 г. по описа на ВАС, VI о., оставено в сила с определение № 15292/10.12.2020 г., постановено по адм.д. № 11567/2020 г. по описа на ВАС, Петчленен състав – II колегия, са оставени без разглеждане депозираните жалби от граждани срещу заповед № РД-01-143/20.03.2020г., доп. със заповед №РД-01-167/30.03.2020г., доп. със заповед №РД-01-188/09.04.2020г., доп. със заповед №РД-01-196/10.04.2020г., изм. със заповед №РД-01-239/26.04.2020г., изм. със заповед №РД-01-248/01.05.2020г., всички на министъра на здравеопазването. Причина за оставяне на жалбите срещу този общ административен акт без разглеждане станала последващата му изрична отмяна с т.IV от заповед № РД-01-263 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването. Тричленният и петчленният състав на ВАС приемат, че отмяната на акта от административния орган, който го е издал, в хода на съдебното производство по неговото оспорване, по същество е идентично с оттеглянето на административния акт по смисъла на чл.156 от АПК и обуславя наличието на недопустимост на производството предвид основанието на чл.159, т.3 от АПК. Възприето е виждането, че оттеглянето и отмяната са волеизявления на издателя на акта, които са насочени към едностранно прекратяване на вече разпоредени права и задължения. Счетено е, че тези волеизявления имат за резултат прекратяване действието на първоначалния акт като с оттеглянето на акта отпада и правният интерес от неговото оспорване, тъй като искането на засегнатото лице за отмяната му вече е удовлетворено.

Неотменността на съдебната защита срещу заповедите на министъра на здравеопазването, на която се акцентира в цитираното решение на КС, и невъзможността тя да бъде реализирана в посоченото по-горе производство пред ВАС, налага проверката за законосъобразност на този общ административен акт - заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, да бъде извършена от съдилищата, пред които се поставя въпросът за правните последици от този акт – в исковите производства по ЗОДОВ (чл.204, ал.3 от АПК), в производствата пред общите съдилища (арг. от чл.17, ал.2 от ГПК), в които този въпрос би бил от преюдициално значение, респ. в съдебните производства по ЗАНН, образувани по жалби срещу наказателни постановления за нарушения по чл.209а, ал.1 от ЗЗ, както е в настоящия случай.

Следва да бъде споделено становището на контролираната инстанция, според което защитата на живота и здравето на хората съставлява първостепенен приоритет за всяко цивилизовано общество. Както сочи и Конституционният съд в цитираното решение, държавата има позитивното задължение да предприема мерки, за да гарантира човешкия живот – чл.28 от Конституцията на Република България, както и да опази здравето на гражданите, когато съществува опасност за това – чл.52, ал.3 от Конституцията. Вярно е също така, че правото на свободно придвижване не е абсолютно и и отстъпва пред необходимостта да се осигури постигането на визираните по-горе цели от най-висш порядък – гарантиране на живота и закрила на здравето на гражданите.

Заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването е административен акт, издаден в условията на оперативна самостоятелност. Поради това в рамките на настоящото административнонаказателно съдебно производство, на основание чл.169 от АПК, съдът, в лицето както на районния съд, така и на настоящата касационна инстанция, която следи служебно за правилното приложение на материалния закон – чл.218, ал.2 от АПК, е длъжен да извърши проверка спазени ли са изискванията за неговата законосъобразност, включително съответствието му с целта на закона – чл.146, т.5 вр.чл.184 от АПК, която цел в случая е именно опазване здравето на гражданите – чл.1 от ЗЗ, както и принципа на съразмерност по чл.6 от АПК, който е проявление на конституционно закрепения принцип на правовата държава по чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България.

При решаването на въпроса дали съответната заповед на министъра на здравеопазването съответства на прокламираната от закона цел, а именно опазването на живота и здравето на гражданите, съдът не може да се задоволи само с декларативното посочване на тази цел в административния акт, а следва да извърши проверка дали действително конкретната противоепидемична мярка почива на научни факти и е от естество да ограничи разпространението на това заболяване. Това следва и от цитираното решение на КС, в което се приема, че поради специфичния обект на търсената чрез противоепидемичните мерки закрила, те „следва да се основават на научни факти и всяко ново тяхно последващо развитие“.

На следващо място, дори и принципно да съответства на визирана в закона цел, за да е законосъобразен, е необходимо административният акт, с който се въвеждат противоепидемичните мерки, да съответства на принципа на пропорционалност по чл.6 от АПК. Както отбелязва и КС, пропорционалността (забраната за прекомерност) е изискване на принципа на правовата държава. Тя се изразява в забраната за засягане на правата на гражданите в степен, по-голяма от необходимата за постигане на целта, за която се издава акта.

Настоящата касационна инстанция намира, че в конкретния случай визираните условия за материалната законосъобразност на заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, послужила като основание за ангажиране на административнонаказателната отговорност на касатора, не са удовлетворени.

На първо място, липсва научна обосновка зад разпоредената с т.I.1 от този административен акт забрана за посещения в паркове и градски градини. Такава не е обявявана пред широката общественост и по нея липсва както научен, така и обществен консенсус. Всъщност са налице многобройни научни изследвания, някои от които от периоди преди началото на широкото разпространение на обсъжданото вирусно заболяване, за обратното – ползването на обществените паркове всъщност е от естество да намали разпространението на COVID-19[2]. Изключването или ограничаването на достъпа до обществените паркове и градини, чиято основна функция, съгласно чл.61, ал.1 вр.ал.2 от ЗУТ, е именно подобряване на микроклимата и хигиенните условия и организирането на отдиха на населението, води до струпване на множество хора на други обществени места, до които достъпът не е забранен, но които не предлагат обективна възможност за поддържане на физическа дистанция – тротоари на оживени улици в градовете, площади и др. И обратно, парковете позволяват разпръсването на хората на по-голяма площ като по този начин намалява струпването им на останалите обществени места, до които достъпът не е забранен.