Акт № 4938 от 03.11.2026, Административен съд - Пазарджик

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 4938

Пазарджик, 03.11.2026 г.

Административният съд - Пазарджик - V състав, в закрито заседание в състав:

СЪДИЯ:

ГЕОРГИ ВИДЕВ

Като разгледа докладваното от съдия ГЕОРГИ ВИДЕВ административно дело № 20267150700902 / 2026 г., за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е образувано по жалба на „КРЕЗ“ ЕООД срещу мълчалив отказ на областния управител на област Пазарджик да издаде заповед за прехвърляне на правото на собственост върху недвижим имот – частна държавна собственост, по реда на чл. 22а, ал. 1, т. 1 от Закона за насърчаване на инвестициите.

Имотът представлява [УПИ] в кв. 79 по плана на гр. Стрелча, с площ 42 247 кв.м, ведно с построените в него 19 сгради, описани в Акт за частна държавна собственост № 7390/13.10.2020 г.

Жалбоподателят поддържа, че са изпълнени всички законови предпоставки за продажбата. Позовава се на издадения сертификат за инвестиция клас „А“, полученото съгласие от министъра на регионалното развитие и благоустройството, проведените преговори и представянето на необходимите документи. Счита, че за областния управител е възникнало задължение да издаде заповедта по чл. 22а, ал. 1, т. 1 ЗНИ, а непроизнасянето представлява мълчалив отказ по чл. 58, ал. 1 АПК. В подкрепа на административния характер на дължимото произнасяне сочи Определение № 4273/31.03.2010 г. на Върховния административен съд по адм.д. № 3463/2010 г. Претендира отмяна на отказа, връщане на преписката за произнасяне и присъждане на разноски.

Ответникът оспорва жалбата. Поддържа, че не е формиран мълчалив отказ, тъй като не е приключил необходимият съгласувателен етап при установените с допълнително възложените оценки нови стойности на имота. Иска оставяне на жалбата без разглеждане, а при условията на евентуалност – отхвърлянето ѝ.

При извършената служебна проверка за допустимостта на съдебното оспорване съдът приема следното:

„КРЕЗ“ ЕООД притежава Сертификат за инвестиция клас „А“ № А-300/30.09.2025 г. за инвестиционен проект „Балнеосанаториум и рехабилитационен център – гр. Стрелча“. С писмо вх. № 3800-31-4/31.10.2025 г. сертификатът е представен пред областния управител във връзка с искането за придобиване на имота по насърчителния ред на ЗНИ.

След изискване на допълнителни документи и възлагане на пазарни оценки са предприети действия за съгласуване на продажбата. На 07.05.2026 г. е получено писменото съгласие на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Със Заповед № РД-92/11.05.2026 г. областният управител е определил работна група за провеждане на преговори с инвеститора. На 12.05.2026 г. са проведени преговори по чл. 29, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите. Резултатите са отразени в протокол, съдържащ условията за продажбата и задълженията на инвеститора. В т. 6 е предвидено договорът да бъде подписан в срок до три работни дни след представяне на изброените документи, сред които решение на едноличния собственик на капитала за сключване на сделката.

Последният документ е представен с писмо вх. № 3800-31-17/17.06.2026 г. На заседание от 18.06.2026 г., отразено в протокол, регистриран на 19.06.2026 г., комисията е приела, че инвеститорът е изпълнил изцяло задължението за представяне на документите, необходими за сключването на договора, и е предложила на областния управител да издаде заповед за прехвърляне на собствеността и да сключи договор с инвеститора.

Впоследствие са възложени допълнителни пазарни оценки и са предприети действия за ново съгласуване на условията на продажбата. До подаване на жалбата исканата заповед не е издадена и договор за продажба не е сключен.

За допустимостта на оспорването първо следва да се установи дали исканото произнасяне има характер на индивидуален административен акт. Едва при положителен отговор подлежат на обсъждане срокът за издаването му, началният момент на този срок и последиците от непроизнасянето.

Мълчаливият отказ по чл. 58, ал. 1 АПК предполага задължение на сезирания орган да се произнесе с административен акт. Непроизнасянето по искане, насочено към формиране на воля за гражданскоправно разпореждане, не придобива характер на мълчалив отказ само защото искането е отправено до административен орган или законът предвижда волята му да бъде обективирана в заповед.

Характерът на волеизявлението се определя от съдържанието на упражняваното правомощие и правните му последици, а не единствено от качеството на издателя и наименованието на акта.

Съгласно чл. 22а, ал. 1, т. 1 ЗНИ по искане на инвеститор, получил сертификат за клас инвестиция, съответният компетентен орган може да извърши продажба на недвижим имот – частна държавна собственост, по местонахождението на инвестицията, без провеждане на търг, след оценка и предвиденото писмено съгласие, след което областният управител издава заповед за прехвърляне правото на собственост и сключва договор с инвеститора.

Разпоредбата урежда специален ред за разпореждане с държавно имущество, чрез който се осъществява насърчителната мярка. Този ред освобождава сделката от провеждането на търг, но не заличава необходимостта от съгласие между държавата като продавач и инвеститора като купувач.

Употребеният израз „може да“ сам по себе си не е достатъчен за разграничаване на собственическото волеизявление от административното правомощие при оперативна самостоятелност. Значението му следва да се прецени заедно с останалите елементи на уредбата.

Съгласно чл. 29, ал. 1 ППЗНИ след получаване на писменото съгласие на органите и лицата по чл. 22а, ал. 1 или 10 ЗНИ компетентният орган оправомощава длъжностни лица, които да проведат преговори с инвеститора за сключване на договор за продажба или за възмездно учредяване на ограничено вещно право върху недвижим имот.

Следователно предмет на преговорите е самото сключване на бъдещия разпоредителен договор. Те не са уредени единствено като способ за събиране на доказателства преди едностранно предоставяне на право. Чрез тях страните съгласуват условията, при които държавата би се разпоредила със собствеността си и инвеститорът би я придобил.

По силата на чл. 29, ал. 2 ППЗНИ при провеждане на преговорите компетентният орган може писмено да изиска допълнителна информация във връзка с прилагането на мярката, като даде подходящ срок за представянето ѝ. Съгласно ал. 3 органът или оправомощените лица могат да възложат и оценка на съответствието на размера на имота, необходим за изпълнение на инвестиционния проект, съобразно чл. 22а, ал. 2 ЗНИ.

Тези възможности предполагат изясняване на условията за конкретната сделка в хода на договарянето. Преценява се не само формалното наличие на сертификат, но и съответствието между имота, неговия размер и нуждите на инвестиционния проект. Същевременно законът поставя изисквания към определянето на цената, включително чрез независими пазарни оценки.

Уредбата на минимално допустимата цена защитава държавния имуществен интерес, но не замества съгласието за конкретната продажба. Изпълнението на изискванията за оценяване не превръща автоматично предложената от инвеститора или обсъждана в процедурата цена в съдържание на публично субективно право на придобиване.

Преговорите по естеството си могат да приключат както с постигане, така и с непостигане на съгласие. При липса на съгласие по подлежащите на договаряне условия не е формирана обща воля за продажба. В разглеждания режим не е предвидено непостигането на съгласие да бъде последвано задължително от отделен административен отказ за предоставяне на мярката.

Предвидената в чл. 22а, ал. 1, т. 1 ЗНИ заповед следва да се разглежда в тази връзка – като формализиране на волята на държавата за разпореждането и необходим елемент от специалния ред за сключване на договора. С нея не се прехвърля собствеността. Вещнопрехвърлителният резултат настъпва чрез договора, който предполага съвпадащи волеизявления на страните.

Не всяко законово регламентиране на действията, предхождащи договор, обособява самостоятелна административна фаза, приключваща с индивидуален административен акт. Публичният характер на имуществения интерес, изискванията за компетентност, оценяване и съгласуване са съвместими и с нормативно ограничен ред за формиране на гражданскоправната воля на държавата.

Съдът отчита разпоредбата на чл. 14, ал. 1 ЗНИ, според която сертификатът дава права за ползване на насърчителните мерки, когато са изпълнени изискванията за съответната мярка. Тази разпоредба не може да се тълкува изолирано от специалната уредба на всяка от мерките.

При придобиването на държавен имот сертификатът легитимира инвеститора да ползва специалния ред за продажба без търг. Той не замества съгласието на държавата за конкретната сделка, не определя окончателно предмета и цената ѝ и не премахва предвидените след съгласуването преговори за сключване на договора. Обратното тълкуване би свело тези преговори до формално действие, въпреки че правилникът изрично ги урежда като етап за съгласуване на бъдещата продажба.

Относима като систематичен ориентир е и различната уредба на скрининга на преките чуждестранни инвестиции. При него държавата упражнява разрешителни правомощия за защита на сигурността и обществения ред. Чл. 27е ЗНИ изрично урежда решенията по заявлението, срока за произнасяне и удължаването му, административния характер на решенията, обжалването им и последиците от непроизнасянето. В този режим преговорите са насочени към условията за допускане на инвестицията при упражняване на държавна регулаторна власт.

При продажбата по чл. 22а, ал. 1, т. 1 ЗНИ държавата участва като собственик на имуществото, което инвеститорът иска да придобие, а преговорите са за сключване на договор с нея. Законът не урежда аналогична конструкция на разрешение или отказ за разрешение.

Липсата на изрична разпоредба за административния характер и обжалваемостта на заповедта сама по себе си не изключва приложението на АПК. Съпоставката има подкрепящо значение при тълкуването на различните функции на държавата в двата режима. Изводът на съда се основава на предмета на договарянето и правното действие на произнасянето по продажбата, а не единствено на отсъствието на специален текст за съдебно оспорване.

Настоящият състав отчита противоречието в съдебната практика по въпроса.

В Определение № 4273/31.03.2010 г. по адм.д. № 3463/2010 г., IV отделение на ВАС, е прието, че заповедта по чл. 22а, ал. 1, т. 1 ЗНИ притежава белезите на индивидуален административен акт. Процедурата е определена като сложен фактически състав, включващ административни и облигационни юридически факти, при който със заповедта се признава правото на сертифицирания инвеститор да бъде определен за купувач, след което се сключва договорът. Направена е съпоставка с възлагателни и състезателни процедури, завършващи със сключване на договор.

Настоящият състав не възприема това разрешение. Предоставянето на възможност за придобиване без търг не е равнозначно на едностранно признаване на притезание за придобиване на конкретен имот. При разглеждания ред не се провежда състезателен подбор, приключващ с властническо определяне на участник, а се договаря продажба с вече легитимиран чрез сертификата инвеститор. Обстоятелството, че сделката се предхожда от нормативно установени проверки и съгласувания, не е достатъчно да придаде административен характер на волеизявлението, с което собственикът формира съгласието си за нея.

Противоположно разрешение е възприето в Определение № 15453/15.12.2010 г. по адм.д. № 13679/2010 г., III отделение на ВАС, и Определение № 16089/17.12.2012 г. по адм.д. № 14600/2012 г., VIII отделение на ВАС. В тях е прието, че заповедта в процедурата за продажба на имот – частна държавна собственост, по чл. 22а ЗНИ не представлява индивидуален административен акт, тъй като областният управител не упражнява властническа компетентност, а участва в разпореждането с имуществото, чийто завършващ акт е договорът за продажба.

Макар в тези определения да са обсъждани и други самостоятелни основания за недопустимост, включително липса на правен интерес на съответните жалбоподатели, изводът относно характера на заповедта е изрично изложен и не се свежда до преценка на тяхната процесуална легитимация. Настоящият състав споделя това разрешение по изложените съображения.