Решение № 7 от 04.01.2024, Върховен касационен съд

РЕШЕНИЕ

№7 гр. София, 04.01.2024 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

ВЪРХОВЕН КАСАЦИОНЕН СЪД, 3-ТО ГРАЖДАНСКО

ОТДЕЛЕНИЕ 3-ТИ СЪСТАВ, в публично заседание на двадесет и шести октомври през две хиляди двадесет и трета година в следния състав:

Председател: Емил Томов

Членове:

Драгомир Драгнев

Геновева Николаева при участието на секретаря Росица Ал. Иванова като разгледа докладваното от Геновева Николаева Касационно гражданско дело № 20228002104016 по описа за 2022 година за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по чл. 290 ГПК.

Образувано е по касационна жалба на ищцата Г. П. Д. срещу решение № 1878 от 14.07.2022 г. по в. гр. д. № 1767/2022 г. на СГС, с което е потвърдено решение № 4697 от 14.12.2021 г. по гр. д. № 31128/2021 г. на СРС, с което са отхвърлени предявените от жалбоподателката срещу Национална агенция по приходите /НАП/ искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ за признаване за незаконно и за отмяна на уволнението й, извършено с решение на Министерски съвет /МС/ № 415/13.05.2021 г., с което трудовото правоотношение е прекратено на основание чл. 9, ал. 3, т. 3 Закона за Националната агенция за приходите /ЗНАП/, и за възстановяване на заеманата до освобождаването длъжност.

Касаторката поддържа, че обжалваното въззивно решение е неправилно поради нарушение на материалния и процесуалния закон и поради необоснованост. Твърди, че въззивният съд неправилно е приложил материалния закон, като е приел за основание на процесното уволнение общата норма на чл. 19а, ал. 2 Закона за администрацията /ЗАдм./, вместо наличната специална такава, посочена и в решение на МС № 415/13.05.2021 г., а 1 именно – чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. Поддържа, че като не е обсъдил всички приети по делото относими доказателства, доводи и възражения на страните, СГС е нарушил процесуалната норма на чл. 12 ГПК и поради това не е извършил дължимата съгласно специалната норма на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП преценка осъществено ли е визираното от работодателя уволнително основание - грубо или системно нарушаване на задълженията по ЗНАП. Счита, че в процеса е безспорно установено, че чрез различни способи и техники, единствената цел на Министъра на финансите и на МС е била прекратяването на процесното правоотношение с ищцата, целенасочено и без да са осъществени нарушенията по смисъла на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. Моли атакуваното решение да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено ново решение, с което предявените искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т.

1 и т. 2 КТ да бъдат уважени. Претендира заплащане на възнаграждение за безплатно осъществена адвокатска защита в трите съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба – НАП не подава писмен отговор. В пледоарията по съществото на спора пред настоящата инстанция поддържа становище за неоснователност на касационната жалба, като моли обжалваният съдебен акт да бъде потвърден. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство пред ВКС.

С определение № 1420 от 05.06.2023 г. по настоящото дело е допуснато касационно обжалване на горепосоченото въззивно решение, на основание чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК по следния материалноправен въпрос: Нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП има ли характер на специална правна норма за освобождаване от длъжност на Изпълнителния директор на НАП и следва ли съдът да прецени реализирани ли са визираните в хипотезата на тази норма предпоставки за уволнението, както и наличието й изключва ли приложението на уволнителното основание по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.?.

По горепосочения правен въпрос, настоящият състав на Върховния касационен съд, Трето гражданско отделение, намира следното:

Изпълнителният директор на НАП е едноличен орган на изпълнителната власт по смисъла на чл. 19, ал. 4, т. 3 ЗАдм., доколкото НАП е изпълнителна агенция към Министъра на финансите по смисъла на чл. 54 ЗАдм.. Като такъв, съгласно чл. 19а, ал. 1 ЗАдм., той има всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с правното му положение. Според чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., правоотношенията с посочените в чл. 19, ал. 4 ЗАдм. еднолични органи и техните заместници могат да бъдат прекратени без предизвестие от органа, който ги назначава, по негова преценка, която не може да бъде заместена от преценка на съда. Нормата на чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. е специална досежно прекратяването на трудовите правоотношения с ограничения кръг лица, заемащи висши държавни длъжности, изброени в нея, спрямо общите норми на Кодекса на труда /КТ/. Тя отразява спецификата на тази категория приравнени на трудовите правоотношения, произтичаща от статута на орган на държавна изпълнителна власт на субектите по чл. 19, ал. 4 ЗАдм., който е аналогичен с правния статут на другите политически субекти в изпълнителната власт по чл. 19, ал. 2 и ал. 3 ЗАдм., чието назначаване и освобождаване е по политическа целесъобразност. Именно тази специфика отчита безпротиворечивата практика 2 на ВКС, обективирана в решение № 309 от 30.04.2010 г. по гр. д. № 898/2009 г. на ІІІ г. о., решение № 444 от 18.06.2010 г. по гр. д. № 388/2009 г. на ІІІ г. о., решение № 263 от 30.05.2012 г. по гр. д. № 527/2011 г. на ІV г.о., решение № 44 от 26.03.2015 г. по гр. д. № 4123/2014 г. на IV г. о., решение № 112 от 05.07.2017 г. по гр. д. № 3433/2016 г. на ІІІ г. о., решение № 90 от 10.04.2017 г. по гр.д. № 3982/2016 г. на ІV г.о., определение № 567 от 6.07.2022 г. по гр. д. № 220/2022 г. на IV г. о. и др., според която прекратяването на правоотношенията с лицата, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Поради това не е необходимо заповедта по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. да бъде изрично мотивирана и съдът не е длъжен да изследва конкретни мотиви за прекратяване на трудовото правоотношение. При оспорване на законосъобразността на прекратяването на основание чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., съдебната проверка се свежда само до това дали длъжността е измежду посочените в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. органи на изпълнителна власт и дали прекратяването е извършено от оправомощения за това държавен орган, както и дали са осъществени въведени със специални правни норми формални допълнителни изисквания към процедурата по прекратяването, като напр. изискването по чл. 9, ал. 3 ЗНАП за освобождаване на Изпълнителния директор на НАП от МС по предложение на Министъра на финансите. Подобна хипотеза на прекратяване на трудов договор по целесъобразност не е непозната за трудовото право, а има своята регламентация в чл. 328, ал. 2 КТ досежно служителите от ръководството на предприятието при сключване на нов договор за управление. Понеже Изпълнителният директор на НАП е орган на изпълнителна власт по смисъла на чл. 19, ал. 4 ЗАдм., то прекратяването на трудовото му правоотношение се извършва по специалния способ, предвиден в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., предвиден за всички категории политически професии, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., а не по общите норми на КТ. По този начин се постига целената от законодателя равнопоставеност в правното положение на политическите субекти, изчерпателно изброени в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., чиито правоотношения в изпълнение на функциите им по упражняване на изпълнителната власт са приравнени на трудови. Нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП не съдържа специално основание за прекратяване на правоотношението на Изпълнителния директор на НАП, различно от това по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Тя не визира дисциплинарно нарушение като основание за дисциплинарно наказание по смисъла на КТ, тъй като в прерогативите на органа по назначаването като висш държавен орган на изпълнителната власт е да извърши преценката съвместява ли се с функциите на държавната власт дейността на служителя или е нарушена специалната връзка на доверие и лоялност между държавата и служителя, която пречи на държавновластническите правомощия да бъдат осъществени. Именно в подкрепа на това разбиране е практиката на ЕСПЧ /решение от 22.11.2007 г. на ЕСПЧ /пето отделение/ по делото Н. П. срещу България по жалба № 61360/2000 г. и цитираните в него решения/, според която в горепосочената хипотеза на установена и нарушена специална връзка на доверие и лоялност между държавата и служителя, достъпът до съд може да бъде отказан.

Поради гореизложената специфика на правоотношенията със субектите, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., по осъществяване на изпълнително -разпоредителните функции на държавния апарат, както нормата на чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП, така и подобните й норми на чл. 9, ал. 3, т. 4 3

Закона за държавната финансова инспекция /ЗДФИ/ и чл. 8, ал. 4, т. 7 Закона за Държавна агенция "Национална сигурност“ /ЗДАНС/, не съдържат специално основание за прекратяване на тези правоотношения по отношение на основанието по чл. 19а, ал. 2 ЗАдм., а само конкретизират съдържанието на преценката по целесъобразност на работодателя – орган на държавна власт. Дори позоваването в акта за прекратяване да е само на цитираните норми от специалните закони – ЗНАП, ЗДФИ и ЗДАНС това не означава, че прекратителното основание е различно от уреденото в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Не означава и че съдебният контрол относно законосъобразността на прекратяването на правоотношението с лицата по чл. 19, ал. 4 ЗАдм. може да бъде разширен извън горепосочените граници, приложими всякога когато трудово правоотношение се прекратява по целесъобразност от работодателя. В този контекст съдът не дължи преценка дали са осъществени посочените в чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП, както и в други подобни норми като чл. 9, ал. 3, т. 4 ЗДФИ и чл. 8, ал.

4, т. 7 ЗДАНС, предпоставки за прекратяване на правоотношението със субектите, визирани в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм.. Решение № 1460 от 21.10.2005 г. по гр. д. № 2662/2004 г. на ВКС, ІІІ г. о., цитирано от касаторката, съдържащо различен отговор на правния въпрос от гореизложения, съставлява практика по чл. 218а, б. „а“ от ГПК /отм./, която освен, че е изолирана, е и преодоляна с горепосочената по – нова, непротиворечива, практика на ВКС.

По съществото на касационната жалба:

Предявени са обективно кумулативно съединени искове с правни основания чл. 344, ал. 1, т.

1 и т. 2 КТ досежно законосъобразността на прекратяването на трудово правоотношение с Изпълнителeн директор на НАП, спрямо което е приложима специална правна уредба, съдържаща се в чл. 19а, ал. 2 ЗАдм. и чл. 9, ал. 3 ЗНАП.

Страните в процеса не спорят, че ищцата е заемала длъжността "Изпълнителен директор на НАП", от която длъжност е освободена с решение на МС № 415 от 13.05.2021 г., на основание чл. 9, ал. 3, т. 3 ЗНАП. В решението на МС не се съдържат мотиви. В приетия като доказателство доклад до МС от Министър-председателя относно проект на решение на МС за освобождаване и за назначаване на Изпълнителен директор на НАП с вх. № 102. 0145/13.05.2021 г., е посочено, че за периода от 2017 г. /назначаването на ищцата на длъжността/ до 2020 г. се констатира системна ниска събираемост на вземанията по издадени ревизионни актове, като от издадени такива на стойност 4 029 846 лв., са събрани вземания в размер на 2 252 379 лв., съставляващи 55. 9 %. Посочена е също системна ниска потвърждаемост на издадените ревизионни актове – 66. 5 % изцяло или частично потвърдени актове, и неизпълнение на разпореждане на Министъра на финансите за предоставяне на информация за размера на отписани по давност задължения. В приетия доклад от Министъра на финансите до МС относно проект на решение на МС за освобождаване и за назначаване на Изпълнителен директор на НАП с изх. № 03-00413/13.05.2021 г., са посочени същите констатации. В писмо на Министъра на финансите до МС с вх. № 104. 01-68/12.05.2021 г., във връзка с предложение за приемане на решение на МС за освобождаване и назначаване на Изпълнителен директор на НАП, е отразено обстоятелството, че на 15.07.2019 г. от НАП са изтекли данните на 6 074 140 българи, вследствие на което са постановени решения на ВАС, в мотивите на които е прието, че 4 агенцията като администратор на лични данни не е спазила задължението си за осигуряване на ниво на сигурност на защита на личните данни, съобразено с риска, предвид достиженията на техническия прогрес, което е направило възможен пробивът в информационните масиви, като по този начин са накърнени легитимните очаквания спрямо държавата за сигурност в личната и имуществена сфера, а предвид общия достъп до изтеклата информация могат да се приемат за реални очакванията на граждани за злоупотреби с лични данни и за в бъдеще.