Акт от 06.02.2024, Административен съд - Силистра

Р Е Ш Е Н И Е

№ 128 гр. Силистра, 06 февруари 2024 година

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд гр. Силистра, в публично заседание на седемнадесети януари през две хиляди и двадесет и четвърта година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: Елена Чернева

ЧЛЕНОВЕ:

Валери Раданов

Маргарита Славова с участието на секретаря Антония Стоянова и в присъствието на прокурора от Окръжна прокуратура – Силистра Стефка Ганчева, сложи за разглеждане докладваното от съдия Чернева адм. д. № 174 по описа на съда за 2023 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда чл. 185 и сл. от

Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по протест от прокурор в Окръжна прокуратура гр. Силистра, с който се оспорва Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра, приета с Решение № 1114 по протокол № 34 от 25. 03. 2010 г. на Общински съвет – Силистра, с последващи изменения и допълнения.

В хипотезата на чл.185 ал. 2 АПК прокурорът е оспорил нормативния акт изцяло с твърдение за допуснати нарушения на регламента за приемането му, предвиден в чл. 26 - чл. 28 от Закона за нормативните актове, в приложимата им редакция към ДВ, бр. 46/2007 г. Посочва, че в разрез с чл. 28, ал. 2 Закона за нормативните актове (ЗНА -ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.) проектът за наредбата е бил внесен за разглеждане без мотиви досежно причините, налагащи приемането на акта, целите, които се поставят, очакваните резултати от прилагането му, както и анализ за съответствие с правото на ЕС, като това е довело до приемане на нормативния акт в нарушение на чл. 28, ал. 3 ЗНА (ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.).

Освен това в нарушение на чл. 26 ал. 2 ЗНА (ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.) проектът за наредбата не е бил оповестен предварително на интернет страницата на общината. Освен допуснатите процесуални нарушения прокурорът посочва, че разпоредбата на чл. 42, ал. 5 от наредбата не е съобразена с нормативни актове от по-висока степен. В тази връзка счита, че при приемането на наредбата не е била спазена разпоредбата на чл. 8, т. 3 от ЗИХУ (ред. ДВ бр. 46/2007 г., изм. в т. 4 с ДВ бр. 24 от 26.03.2010 г.), както и че атакуваната разпоредба не е актуализирана към чл. 99а от Закона за движение по пътищата. Акцентира, че критериите по Приложение № 7 към чл. 42, ал. 5 от наредбата за определяне на правоимащи лица при издаване на карти за паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания, не съответстват на чл. 99а от ЗДвП и на приложението към него. Въз основа на изложеното прокурорът предлага атакуваният подзаконов нормативен акт да бъде отменен изцяло, а в условията на евентуалност – да бъдат отменени чл. 42, ал. 5 от наредбата и Приложение № 7 към нея.

Ответникът по протеста - Общински съвет гр. Силистра, не е представил писмен отговор и не изпраща представител в съдебно заседание.

Участващият в производството прокурор от ОП гр. Силистра съгласно чл. 192 АПК, е подателят на протеста, който в съдебно заседание поддържа неговата основателност изцяло.

Настоящият състав на Административен съд гр. Силистра, съобразявайки аргументите от протеста и доводите, развити в хода на процеса, както и след служебна проверка за наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, извърши преценка на събраните доказателства и прие следното:

От представената по делото преписка се установява, че процедурата по издаването на Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра е започнала с докладна записка от кмета на Община Силистра, приета в деловодството на Общинския съвет с вх. № 2379 / 15.03.2010 г. (л. 84). Като обосновка на предложението за приемане на Наредбата в докладната записка се съдържа позоваване на сключен договор за изграждане на зона за кратковременно паркиране – „Синя зона“, по силата на който Общината се задължава да приеме наредба за организация на движението на територията си. Проектът за наредбата е публикуван на сайта на Общината на 23.03.2010 г. В проведено на 25.03.2010 г. редовно заседание на Общинския съвет Наредбата е приета с решение № 1114, за което са гласували единодушно всички 26 присъстващи общински съветници (отсъствали са седем общински съветници).

Процесната наредба е претърпяла множество изменения и допълнения (общо 13) в периода от приемането си до момента, последното от които е прието с решение на Общинския съвет № 478 по Протокол № 20 от 29.04.2021 г.

Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение – чл. 8 ЗНА. В чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет приема правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. Съгласно чл. 19, ал. 1, т. 1 от Закона за пътищата общинските пътища се управляват от кмета на съответната община, а неговите правомощия по управлението се определят с наредба на общинския съвет, видно от разпоредбата на чл. 23 от същия закон. В рамките на посочените правомощия, съгласно чл. 99, ал. 1 от ЗДвП, е и определянето в населените места на райони, пътища или части от пътища за зони за платено и безплатно паркиране в определени часове на денонощието. Анализът на посочените разпоредби от Закона за пътищата, във връзка с ал. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 8 от ЗНА сочи, че общинският съвет е компетентният орган да приема наредби от местно значение, и в частност да приеме наредба, регламентираща управлението на общинските пътища, като именно това са основанията за издаване на процесната наредба, посочени в § 8 от ПЗР към нея.

Наредбата е подзаконов нормативен акт и следва да се подчинява на процедурните изисквания на чл. 26 и следващите от ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в приложимата редакция към момента на приемане на наредбата (ДВ, бр. 46 / 2007 г.), преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изискването за мотивиране на нормативния акт и за съдържанието на мотивите са закрепени в разпоредбата на чл. 28, ал. 1 и 2 от ЗНА

(ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.). Въпреки дадените указания от съда с разпореждане № 483 / 12.10.2023 г. за представяне на доказателства за мотивите, придружаващи законопроекта, и на доказателства за предварителното му оповестяване и обсъждане, от страна на ответника не бяха представени такива. Съдържанието на приложената докладна записка от кмета на общината, която е сложила началото на административното производство по приемането на наредбата, не покрива дори в минимална степен нормативно закрепените изисквания в чл. 28, ал. 2, т. 1-5 ЗНА (ред. ДВ бр. 46 / 07 г.), предвиждащи, че мотивите към проекта на нормативния акт следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Извършеното позоваване на сключения Договор за изграждане на зона за кратковременно паркиране в докладната записка евентуално би могло да се приеме като мотив относно причините, които налагат приемането на наредбата, но в никакъв случай не дава информация относно обстоятелствата по т. 2-5 от ал. 2 на чл. 28 ЗНА. Представените доказателства за публикуването на проекта на интернет страницата на институцията само два дни преди приемането на подзаконовия нормативен акт сочат на неизпълнение на задължението за предварителното оповестяване и даване на възможност за предложения и становища на заинтересованите лица в нормативноуказания минимален срок от 14 дни.

Липсата на доказателства относно коментираните по-горе позитивни факти е пречка да се счете, че са осъществени предвидените в ЗНА задължителни условия, предшестващи приемането на наредбата, а именно, че проектът е бил мотивиран и предварително оповестен заедно с мотивите към него. Това е лишило заинтересованите граждани и организации от възможността да разберат как е формирана волята на вносителя на акта и да изразят становищата си и предложенията си по проекта, респ. да участват в административното производство, което в крайна сметка е довело до приемането на наредбата в разрез с установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА (ред. 46/2007 г.) принципи на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.

В сегмента относно спазването на процесуалните правила следва да се разгледа и довода на прокурора относно приемането на чл. 42, ал. 5 от наредбата и Приложение № 7 към нея в нарушение на разпоредбата на чл. 8, т. 3 от ЗИХУ (ред. ДВ бр. 46/2007 г.). Цитираните разпоредби от подзаконовия нормативен акт касаят критериите за определяне на правоимащи лица при издаване на карти да преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания в откритите паркинг-зони с режим на кратковременно платено паркиране „Синя зона“ и паркингите общинска собственост на територията на Общината, т. е. нормите регламентират упражняването на права от хора с увреждания. Съгласно чл.

15, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище. Относимата към датата на приемане на процесната наредба редакция на разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗИХУ (отм., ДВ бр.

105 от 18.12.2018 г.) предвижда, че Агенцията за хората с увреждания осъществява изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с увреждания, като участва и дава задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с хората с увреждания. Следователно, изискването и даването на становище от Агенцията за хората с увреждания към момента на приемане на Наредбата е било задължително и неспазването му води до опорочаване на предписаните административнопроизводствените правила при издаване на акта досежно посочените разпоредби от местната наредба. Допуснатото нарушение е от категорията на съществените, с оглед възможността становището на Агенцията да доведе до различно съдържание на текстовете от подзаконовия нормативен акт, засягащи правата на хората с увреждания, и е самостоятелно основание за отмяната им (в този смисъл Решение

№ 11933 от 21.12.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3626/2022 г., VII о. и Решение № 3914 от 26.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12728/2020 г., VI о.).

Въпреки че горните констатации са достатъчни, за да детерминират изхода на спора чрез отмяна на оспорения акт, в съответствие с изискването на чл. 168, ал. 1 от АПК следва да се изложат доводи и относно материалната му законосъобразност, които да бъдат съобразени от ответния орган при създаването и приемането на новия подзаконов нормативен акт.

Вече беше коментирано, че процесната наредба е издадена във връзка с регламентиране на правомощията по управлението на общинските пътища съгласно чл. 19, ал. 1 и чл. 23 от Закона за пътищата. В нея обаче са намерили място норми, преповтарящи неточно разпоредби от ЗДвП и издадените въз основа на него наредби, свързани с организацията на движението по пътищата, с престоя, паркирането и спирането на автомобили, в това число и норми относно условията за преференциално паркиране на хора с увреждания, както и санкционни норми, свързани с неизпълнението на вменените с наредбата задължения. Посочените отношения са регламентирани от Закона за движение по пътищата (чл. 1), като на общинските съвети е делегирана компетентност само в конкретни хипотези да детайлизират конкретни правила за поведение – например, чл. 80а, чл. 99, чл. 132, т. 5 ЗДвП, за които законодателят е счел, че местните особености могат да доведат до специфики в нормативната уредба. Относно така изброените сегменти от обществени отношения, в които ответният орган е разпрострял нормотворческата си инициатива, липсват обстоятелства от местно значение, които да налагат въвеждането на специфични правила.