Акт от 04.04.2022, Административен съд - Русе

Р Е Ш Е Н И Е

№ 12 гр.Русе, 04.04.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на девети март през две хиляди двадесет и втора година, в състав:

Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА

Членове: СПАС СПАСОВ

ИВАЙЛО ЙОСИФОВ при секретаря Наталия Георгиева и с участието на прокурора Емилиян Грънчаров, като разгледа докладваното от съдия Йосифов адм.д.

№ 4 по описа на съда за 2022 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Русе срещу разпоредбите на чл.26, чл.27, ал.1, ал.2, ал.5 и ал.6, чл.38, ал.3, чл.59, ал.3, чл.62, ал.3, в частта им относно израза „…председателския съвет…“, и чл.116, ал.2 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (приет с решение № 35 по протокол № 4/23.12.2019 г.; изм. и доп. с решение № 154 по протокол № 14/29.10.2020 г.). В протеста се поддържа, че с оспорените разпоредби е уредена фигурата на т.нар. “председателски съвет“, който включва в своя състав председателя и заместник-председателите на общинския съвет. Навеждат се доводи, че ЗМСМА изрично и изчерпателно регламентира органите на общинския съвет (председател, заместник – председатели, постоянни и временни комисии) и определя тяхната компетентност като липсва правна норма, която да делегира правомощия на общинския съвет да създава такива нови по вид и непредвидени в закона органи. В протеста се твърди, че чрез създаването на председателския съвет недопустимо се изземват правомощия от други органи на общинския съвет, които му се предоставят за упражняване. В обобщение протестиращият прокурор счита, че единствено и само законодателят може да определя структурите на местното самоуправление и местната администрация. Иска се отмяната на посочените разпоредби като противоречащи на материални норми от по-висок ранг – на такива от ЗМСМА. Претендира се присъждането на направените деловодни разноски за заплатена такса за обнародване на съобщението за оспорването в „Държавен вестник“.

Ответникът Общински съвет – Сливо поле, чрез процесуалния си представител, в депозираното писмено становище и в хода на устните състезания счита протеста неоснователен. Поддържа, че административният контрол, упражнен чрез подадения протест, надхвърля допустимите рамки по чл.8, § 3 от Европейската харта за местното самоуправление, тъй като липсва защитим обществен интерес, който да е накърнен чрез създаването на председателския съвет. Счита, че този орган има само помощни и консултативни функции и единствено подпомага председателя на общинския съвет, поради което съществуването му не противоречи на закона. Твърди, че липсата на норма в ЗМСМА, която изрично да урежда възможността за създаването на подобни органи не означава, че такава норма липсва въобще. В тази връзка се позовава на чл.6, § 1 от Европейската харта за местното самоуправление. След анализ на разпоредби от ЗМСМА аргументира виждането, че правото на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, да създава свои помощни и консултативни органи е израз на и е неразривно свързано със самото право на местно самоуправление, регламентирано в закона, на чиято значимост акцентира и Конституционният съд на Република България в решение № 9 от 21.09.2000 г. по к.д. № 6/2000 г. Твърди, че правомощията на председателския съвет, предоставени му с по-голямата част от протестираните разпоредби, са свързани единствено с отправянето на предложения, а не с вземането на решения по конкретни въпроси, поради което не е налице твърдяното в протеста изземване на компетентност от други органи. Сочи, че правомощието по чл.38, ал.3 от Правилника е предоставено на председателския съвет без по този въпрос ЗМСМА да урежда компетентност на друг орган, поради което и в тази хипотеза липсвало изземване на компетентност. Моли съда да постанови решение, с което да отхвърли протеста като неоснователен. Претендира присъждането на направените разноски за адвокатско възнаграждение, за които представя списък по чл.80 от ГПК.

Представителят на Окръжна прокуратура – Русе, участващ в производството в качеството на контролираща страна съгласно чл.192 от АПК, дава заключение за основателност на протеста по съображенията изложени в него.

Моли съда да постанови решение, с което оспорените разпоредби да бъдат отменени.

Съдът, като взе предвид становищата на страните и доказателствата по делото, след проверка на оспорения подзаконов нормативен акт по реда на чл.168 във вр. с чл.196 от АПК, приема за установено следното:

Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, разпоредби от който са оспорени, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА и по дефиницията на чл.7, ал.1 от ЗНА съставлява нормативен акт, издаден за организацията на местни органи и за вътрешния ред на тяхната дейност.

Релевираното в протеста основание за неговата незаконосъобразност, в частта на оспорените разпоредби, е свързано с твърдения за липсата на уредена в ЗМСМА компетентност на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, да създава нови по вид органи, различни от изчерпателно уредените в закона, както и да ги натоварва с определени правомощия. В съдебната практика и в доктрината няма спор, че липсата на компетентност или излизането извън нейните предели (ultra vires) е основание за нищожност, а не за унищожаемост на административните актове. Макар отправеното с протеста искане да е само за отмяната на оспорените разпоредби, ако съдът констатира, че при тяхното приемане общинският съвет е превишил пределите на своята комптетентност нормативният акт, в оспорената му част, следва да бъде обявен за нищожен и служебно – чл.168, ал.2 вр. чл.196 от АПК.

Поради това, при извършване на проверката по чл.168, ал.1 от АПК, релевираните в протеста основания за незаконосъобразност на нормативния акт, в частта по оспорените разпоредби, следва да бъдат разгледани именно в контекста на основанието по чл.146, т.1 от АПК.

В по-голямата част от формираната по въпроса съдебна практика на административните съдилища (вж. решение № 125 от 28.02.2022 г. на АдмС - Хасково по адм. д. № 1178/2021 г., решение № 35 от 22.02.2022 г. на АдмС - Велико Търново по адм. д. № 720/2021 г., решение № 12 от 22.02.2022 г. на АдмС - Велико Търново по адм. д. № 726/2021 г., решение № 58 от 18.02.2022 г. на АдмС - Плевен по адм. д. № 885/2021 г., решение № 42 от 14.02.2022 г. на АдмС - Монтана по адм. д. № 549/2021 г., решение № 16 от 10.02.2022 г. на АдмС - Ямбол по адм. д. № 320/2021 г.) се възприема виждането, че единствено законодателят може да определя органите на местното самоуправление и след като орган като председателския съвет не е изрично регламентиран в ЗМСМА, нито пък в същия закон на общинския съвет е делегирано правомощието за създаването на други собствени органи, извън законоустановените, то нормите, с които се създава обсъжданата структура и се натоварва с определени функции, противоречат на ЗМСМА, като нормативен акт от по-висок ранг.

Това виждане не се споделя от настоящия съдебен състав.

Действително, председателският съвет не е орган, изрично регламентиран в ЗМСМА. В чл.21, ал.1, т.1, съответно чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съответно избира от своя състав председател и заместник-председатели. Разпоредбата на чл.21, ал.3 от същия закон определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те касаят „…организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация“.

Противно на поддържаното в протеста, обстоятелството, че в ЗМСМА не е регламентирано изрично правото на общинския съвет да създава други свои органи, различни от предвидените в закона, на които да възлага определени функции, не означава, че законът не урежда подобна компетентност за този орган на местното самоуправление. Напротив, това тяхно право може да бъде изведено освен от самото съдържание на правото на местно самоуправление, прокламирано и в чл.2, ал.1, чл.136, ал.1 и чл.138 от Конституцията на Република България, но така и от нормите на чл.4, § 2 и чл.6, § 1 от Европейската харта за местното самоуправление (ЕХМС), който международен договор е приет в рамките на Съвета на Европа на 15.10.1985 г., ратифициран е и е обнародван със закон ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г. като е в сила по отношение на Република България от 01.09.1995 г., както и от разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА.

На особената значимост на местното самоуправление се акцентира в цитираното в отговора на ответника решение № 9 от 21.09.2000 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/2000 г.: „…Конституцията урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение. В тази насока, т. е. "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела" (по израза на чл. 3 от Хартата) са и правомощията на общинските съвети. Изразени в най-общ вид с оглед на същността на местното самоуправление и неговата съществуваща конституционна уредба, може да се приеме, че обхватът на тези правомощия трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им“.

Според чл.5, ал.4 от Конституцията на Република

България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. В същия смисъл е и нормата на чл.5, ал.2 от АПК, която предвижда, че когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Следователно, дори и да бъде установено противоречие между нормите на ЗМСМА, от една страна, и ЕХМС, от друга, то приложение биха намерили именно последните. Всъщност подобно противоречие не съществува [1].

Разпоредбата на ч.6, § 1 от ЕХМС е озаглавена „Съответствие на административните структури и средства на задачите на органите на местното самоуправление“ и предвижда следното: „Без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление“.

В обяснителния доклад [2] към цитираната разпоредба е предвидено:“ Текстът на този параграф разглежда не общото структуриране на местната власт и нейния съвет, а начина, по който са организирани административните служби. Докато централните или регионални закони могат да определят някои общи принципи на тази организация, местните власти трябва да могат да възлагат на собствените си административни структури да вземат предвид местните обстоятелства и административната ефективност. Наличието на ограничен брой специфични изисквания в централни или регионални закони, отнасящи се, например, до образуването на някои комисии или създаването на някои административни длъжности, са приемливи, но не трябва да са толкова широко разпространени, че да налагат негъвкава организационна структура“.

Съдържанието на местното самоуправление е определено в чл.17, ал.1 от ЗМСМА като право и реална възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в изрично изброените в т.1-т.11 сфери. Както обаче се сочи и в съображенията по Обяснителния доклад към чл.3 и чл.4 от ЕХМС „…не е възможно да се определят с точност делата, които местните власти трябва да имат правомощия да регулират и да управляват“, съответно „…не е възможно, нито подходящо да се правят опити за изчерпателно изброяване на правомощията и отговорностите, които трябва да бъдат поверени на местната власт в цяла Европа“. Именно поради това, при определяне на кръга на въпросите, които спадат към компетентността на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, националният законодател е предпочел да препрати в чл.20 от ЗМСМА към общото им регламентиране (по сфери на дейност) в чл.17 от същия закон. При определяне на конкретните правомощия на общинските съвети в чл.21, ал.1 от ЗМСМА обаче подходът на законодателя е по-скоро казуистичен и се отклонява от посоченото предписание в Обяснителния доклад към ЕХМС. Въпреки това, в чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА е предвидено правомощието на общинския съвет „да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи ….“. Така, чрез разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, се създава обща компетентност за общинските съвети по всички въпроси от местно естество. Това разрешение е в съответствие с чл.4, § 2 от ЕХМС, която норма изисква органите на местно самоуправление да разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Така възприетата в националното ни законодателство обща компетентност на общинските съвети по всички въпроси от местно естество е несъвместима с виждането, поддържано в протеста, според което общинските съвети разполагат с компетентност само по въпроси, които законодателят изрично и конкретно им е възложил да решават (т.е. принципа ultra vires) [3].