Решение № 65 от 23.02.2022, Административен съд - Стара Загора

Р Е Ш

Е Н И Е

№ 65 23.02.2022г. град Стара Загора

В И М

Е Т О Н А Н

А Р О

Д А

Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на десети февруари през две хиляди двадесет и втора година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА

ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА

РАЙНА ТОДОРОВА при секретар Минка Петкова и с участието на прокурор Петя Драганова като разгледа докладваното от съдия Р. ТОДОРОВА административно дело

№ 710 по описа за 2021г., за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.2, ал.4, изр. първо, в частта „Председателския съвет“, чл.13 и чл.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 220/ 31.03.2016г., изменен и допълнен с Решение № 252/ 30.03.2020г.; Решение № 328/ 28.05.2020г. и Решение № 979/ 27.05.2021г. на Общински съвет – Стара Загора.

В протеста са изложени доводи за материална незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Поддържа се, че тъй като приетият на основание и по силата на законовата делегация на чл.21, ал.3 от ЗМСМА Правилник, представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.75, ал.1 от АПК, същият следва да се основава на нормативните актове от по-висока степен. Обосновава се, че съдържащата се в протестираните разпоредби правна регламентация, въвеждаща фигурата на „Председателския съвет“ и уреждаща неговите функции и правомощия, е в противоречие с материалноправните разпоредби на ЗМСМА и е в несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения, че доколкото в специалния закон /ЗМСМА/, Председателският съвет не фигурира като орган на управление на местния орган на власт, е недопустимо създаването на такъв орган.

Поддържа се и че с определените и предоставени на Председателския съвет функции се делегират правомощия, нормативно предвидени в ЗМСМА като компетентност на други органи, с което се нарушава принципа за определяне компетентността на органа в съответствие с материалния закон. Направено е искане протестираните разпоредби на чл.2, ал.4, изр. първо, в частта „Председателския съвет“, чл.13 и чл.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация /ПОДОбС – Стара Загора/, да бъдат отменени, като незаконосъобразни.

Представителят на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и обективираното в него оспорване по изложените съображения.

Ответникът - Общински съвет – Стара Загора, чрез процесуалния си представител по делото, оспорва протеста като неоснователен и моли да бъде отхвърлен. Поддържа, че по аргумент от нормата на чл.21, ал.3 от ЗМСМА, изцяло в компетентността на общинския съвет е в ПОДОбС да регламентира вътрешната си административна структура и начина на организация на дейността. С подробно изложени съображения обосновава, че с разпоредбите на чл.13 и чл.14 от ПОДОБС – Стара Загора, регламентиращи създаването на Председателския съвет като помощен орган на Председателя на ОбС – Стара Загора и определящи неговия състав и функции, не се делегират правомощия, включени в законово предвидената компетентност на други органи, като протестираните разпоредби нито противоречат на императивни законови норми, нито са несъответни на съдържаща се в нормативни актове от по-висока степен правна регламентация.

Въз основа на представените по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА с Решение № 220 по Протокол № 8 от проведено на 31.03.2016г. заседание на Общински съвет – Стара Загора. В проведеното гласуване са участвали 46 общински съветници, от които 43 са гласували „за” и трима - „въздържал се”.

Съгласно протестираната разпоредба на чл.13, ал.1 от приетия от ОбС – Стара Загора ПОДОбС, при осъществяване на дейността си Председателят на Общинския съвет се подпомага от Председателски съвет, като в ал.2 на чл.13 е определен състава на Председателския съвет, включващ Председателя и заместник председателите на общинския съвет, председателите на групи, както и представители на политически партии и коалиции от партии, представени в Общинския съвет. Съответно в чл. 14 от ПОДОбС – Стара Загора е предвидено, че Председателският съвет към Председателя на общинския съвет: т.1 Провежда консултации във връзка с дейността на съвета и 2. Съдейства за постигане на съгласие при възникнали спорове и конфликти между различните групи общински съветници, както и по процедурни и организационни въпроси от дейността на Общински съвет.

Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е изменян и допълван с Решение № 252/ 30.03.2020г.; Решение № 328/ 28.05.2020г. и Решение № 979/ 27.05.2021г. на Общински съвет – Стара Загора. При изменението на ПОДОбС, прието с Решение № 328 по

Протокол № 11 от 28.05.2020г. на ОбС –

Стара Загора, е изменена разпоредбата на чл.2, ал.4. С новата редакция на чл.2, ал.4, изр. първо от ПОДОбС – Стара Загора е регламентирано, че работата на органите на общинския съвет, в т.ч на Председателския съвет и на постоянните и временните комисии е публична, доколкото в определени случаи законът не предвижда друго.

Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

С оглед на което оспорването на чл.2, ал.4, изр. първо, чл.13 и чл.14 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Стара Загора, намира за установено следното:

Упражнената от Общински съвет – Стара Загора компетентност по приемането на Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Стара Загора, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. С оглед на което съдът приема, че протестираните разпоредби на чл.2, ал.4, изр. първо, чл.13 и чл.14 от ПОДОбС – Стара Загора, са приети от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите правомощия.

При извършената проверка досежно спазването на административно-производствените правила при приемането на ПОДОбС - Стара Загора, както и при последващите изменения и допълнения на ПОДОбС, съдът не констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне, разглеждане, обсъждане и приемане, вкл. на изискванията по чл.26 и чл. 28 от ЗНА, като ПОДОбС, респ. неговите изменения и допълнения, са приети при спазване на изискванията за кворум и мнозинство.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон.

В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал.3 от ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Този правилник, по аргумент от чл.7, ал.1 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт. Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Стара Загора, следва да обхване преценката дали същите съответстват на съдържащата се правна регламентация в нормативни актове от по-висока степен и дали не противоречат на императивни законови норми.

При така извършената преценка съдът приема следното:

С протестираната разпоредба на чл.13, ал.1 от ПОДОбС -

Стара Загора, е предвидено създаването на Председателски съвет, като орган, подпомагащ дейността на Председателя на общинския съвет. В ал.2 на чл.13 е определен състава на Председателския съвет, включващ Председателя и заместник председателите на общинския съвет, председателите на групи, както и представители на политически партии и коалиции от партии, представени в общинския съвет. Оспорването на тази разпоредба се основа на съображения, че в специалния закон уреждащ отношенията, свързани с местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, „Председателският съвет не фигурира като орган на управление на орган на местна власт“, както и че Председателският съвет не е посочен в структурата на общинския съвет. Тези доводи, с които се обосновава подадения протест, съдът приема за неоснователни, по следните съображения:

Съгласно чл.138 от Конституцията на РБългария и чл. 18, ал.1 от ЗМСМА, общинският съвет е орган на местното самоуправление, като правомощията на общинския съвет са законово регламентирани в чл.21 от ЗМСМА. Едно от тези правомощия се свързва с правото на общинския съвет нормативно да регулира, чрез приемането на Правилник по чл.21, ал.3 от ЗМСМА, организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. По своята правна същност и по аргумент от разпоредбата на чл. 7, ал.1, предл. второ от ЗНА, ПОДОбС е подзаконов нормативен акт, като предмет на правна регламентация са въпросите, свързани с вътрешната организация на дейността и начина на функциониране на общинския съвет и неговите комисии при упражняване на законово регламентираните правомощия. В Европейската Харта за местно самоуправление /ЕХМС/, ратифицирана от РБългария със закон, обн. ДВ бр.28 от 28.03.1995г., е предвидено, че органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт /чл.4.2/, като без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление /чл.6.1/. Съгласно съображение последно от преамбюла от ЕХМС, държавите, подписали хартата, потвърждават, че местното самоуправление предполага наличие на местни власти, притежаващи демократично конституирани решаващи органи, разполагащи с широка автономия и правомощия, начините на тяхното упражняване и средствата, необходими за осъществяване на тяхната задача. Въз основа на изведените от Конституцията на РБългария, ЗМСМА и Европейската Харта за местно самоуправление, принципи, на които се основава местното самоуправление и дейността на органите на местно самоуправление, следва извода, че въпрос на суверенна преценка на органа на местно самоуправление, с оглед създаването на максимално ефективна и ефикасна организация на дейността и за обезпечаване на нормалното и оптимално функциониране на общинския съвет при упражняване на неговите правомощия, е каква вътрешна организация и вътрешни административни структури ще създаде, за постигане на горепосочените цели. Автономността на органа на местно самоуправление при решаването на въпроси, свързани с вътрешната организация, с функционирането и с начина на осъществяване на неговата дейност, може да бъде ограничена единствено по съображения за съответствие с императивни правни норми и със съдържаща се правна регламентация в нормативни актове от по-висока степен.